Les ressources de la Sécurité sociale

La règle de Ramsey est un repère d’efficience. Elle invite à tenir compte de la réaction de chaque assiette au prélèvement. Appliquée au travail, elle conduit notamment à examiner les possibilités de substitution entre travail et capital. Elle éclaire ainsi la recherche d’autres bases de financement et l’analyse des effets des prélèvements sur l’emploi.

La taxe pigouvienne (Arthur Pigou, 1920) fait supporter à l’auteur d’un comportement le coût que celui-ci impose à la société, par exemple pour le tabac ou le sucre.

L’hypothèse du cycle de vie (Modigliani et Ando, 1963) suppose que chacun répartit sa consommation sur l’ensemble de sa vie. Elle relativise le caractère régressif de la TVA sans le faire disparaître. L’Insee en réduit l’ampleur de moitié (Georges-Kot, 2015).

La loi de finances pour 2018 soumet les revenus du travail au barème progressif de l’impôt. Les revenus du capital qui entrent dans son champ relèvent du prélèvement forfaitaire unique de 30%. Dans ce taux initial, 17,2 points correspondaient aux prélèvements sociaux. Des régimes dérogatoires subsistent, si bien que tous les revenus du capital ne relèvent pas uniformément de ce schéma.

Sur ces prélèvements sociaux, 9,7 points de CSG et de CRDS revenaient à la Sécurité sociale. Les 7,5 points du prélèvement de solidarité sont affectés à l’État depuis 2018. La LFSS pour 2026 relève la CSG sur le capital. Dans le champ concerné par la hausse, les prélèvements sociaux atteignent 18,6% et le prélèvement forfaitaire unique 31,4%.

La CSG et la CRDS sur le capital rapportent environ 18 milliards d’euros en 2024. Le montant reste limité au regard des quelque 600 milliards d’euros de ressources de la Sécurité sociale.

La protection sociale est pensée comme une assurance professionnelle financée par les cotisations des salariés et des employeurs. En 1981, les cotisations fournissent encore 82% des recettes.

L’assiette salariale présente deux atouts : son étendue (780 milliards d’euros de masse salariale privée en 2023) et son dynamisme habituel. Une forte inflation, comme en 2022-2023, peut toutefois perturber la relation entre l’évolution des recettes et celle des dépenses. La part des salaires dans la valeur ajoutée augmente dans les années 1970, recule dans les années 1980 puis se stabilise autour des deux tiers à partir du début des années 1990 (rapport Cotis, 2009).

À l’origine, les cotisations étaient plafonnées, en cohérence avec le plafond retenu pour de nombreuses prestations en espèces. Le déplafonnement des cotisations famille et maladie a réduit leur caractère régressif. Pour les indépendants, il n’intervient qu’en 2014. Dans le champ des cotisations de Sécurité sociale, la retraite de base conserve une part plafonnée, à côté d’une part déplafonnée.

L’universalisation progresse avec les prestations familiales (1978), la CMU (1999) puis la PUMa (2016). Le lien entre cotisation et droit s’est donc distendu, alors que la jurisprudence constitutionnelle de 1993 s’appuie sur la vocation des cotisations à ouvrir des droits.

En 2022, les revenus du travail fournissent 81% des recettes, au titre des cotisations, de la CSG et de la CRDS. La consommation en apporte 12% par la TVA affectée, les revenus de remplacement 4% et les revenus du capital 3%, au titre de la CSG et de la CRDS. Le financement reste donc étroitement lié au marché du travail : tout ralentissement de la masse salariale se répercute sur les comptes, comme l’illustre la révision de 2026.

Au bas de l’échelle des salaires, le poids des prélèvements patronaux est presque effacé. En 2022, les cotisations et contributions patronales qui restent dues au SMIC ne dépassent pas 1,6% du salaire. C’est à ce niveau que le coût du travail pèse le plus sur l’emploi.

Les ménages assurent plus de la moitié du financement des administrations de sécurité sociale, contre environ un tiers en 1990. Ce périmètre dépasse celui des seuls régimes obligatoires de base. Deux évolutions expliquent ce déplacement. La CSG est directement prélevée sur les revenus des ménages. La TVA est mobilisée pour compenser les allègements patronaux. La part des employeurs tombe ainsi à 46% en 2021, dont 37 points pour les employeurs privés.

Les retraités ont en moyenne un niveau de vie équivalent, voire un peu supérieur, à celui de l’ensemble de la population : environ 5% de plus en 2021 selon le COR, contre 7,5% de plus pour les actifs. Le calcul intègre tous les revenus, y compris ceux du capital, ainsi que le loyer économisé par les propriétaires.

Le levier est politiquement délicat. L’échange entre cotisations et CSG de 2018 a été corrigé à plusieurs reprises dans les LFSS pour 2019 et 2020. La réforme de 2023 l’a écarté. La LFSS pour 2026 l’a utilisé pour financer la suspension de la réforme des retraites.

Au regard du financement global, le capital déjà assujetti constitue une ressource complémentaire. Les effets de la hausse de 2026 doivent être appréciés en tenant compte des autres choix de politique macroéconomique.

Des marges existent du côté des régimes dérogatoires : revenus fonciers, plus-values immobilières, épargne réglementée. L’annexe 2 de la loi d’approbation des comptes les recense chaque année.

Le tabac rapporte près de 14 milliards d’euros. Les fortes hausses de prix de 2003 et de 2017-2022 ont fait baisser la consommation. Le mécanisme comporte pourtant un paradoxe : la réduction des consommations recherchée peut éroder l’assiette et le rendement de la taxe. L’effet sur les recettes dépend à la fois des taux et des quantités consommées. L’intérêt sanitaire et les économies possibles à moyen ou long terme se distinguent donc du rendement immédiat.

En juillet 2023, le Conseil des prélèvements obligatoires recommande de relever la taxe sur les boissons sucrées et de l’étendre aux sirops et aux boissons à base de soja. À plus long terme, il envisage une taxe modulée selon la qualité nutritionnelle. La LFSS pour 2025 alourdit la taxe sur les boissons sucrées. Le PLFSS pour 2027 propose de l’élargir aux confiseries, aux chocolats et aux produits céréaliers sucrés, ainsi que de taxer les édulcorants de synthèse.

Elle pèse proportionnellement davantage sur les ménages modestes, qui consomment une part plus importante de leur revenu. L’approche par le cycle de vie réduit ce biais de moitié. Déjà largement mobilisée pour compenser les allègements, la TVA ne pourrait être relevée sans repenser l’ensemble de la fiscalité. Le projet pour 2027 prévoit au contraire de réduire de 5,6 milliards d’euros la TVA affectée.