L'architecture et l'équité du système de retraite

Le régime des fonctionnaires territoriaux et hospitaliers a accusé un déficit de 2,5 Md€ en 2023 et de 3,5 Md€ en 2024. Il pourrait atteindre 11 Md€ par an vers 2030. Les employeurs voient leur taux de cotisation augmenter de trois points chaque année de 2025 à 2028.

Les employeurs publics recrutent de plus en plus de contractuels, affiliés au régime général et à l’IRCANTEC. Ce recours peut peser sur l’équilibre des régimes de titulaires. Les choix de recrutement des employeurs publics et la démographie des agents titulaires doivent donc être examinés ensemble, sans qu’il soit possible d’isoler la contribution propre des recrutements au déficit de la CNRACL.

La loi de financement rectificative du 14 avril 2023 a fermé cinq régimes aux nouveaux embauchés : ceux de la RATP, des industries électriques et gazières, des clercs et employés de notaires, de la Banque de France et du Conseil économique, social et environnemental.

Cette extinction progressive respecte les droits des agents en poste. Elle fait toutefois coexister deux statuts dans les mêmes entreprises pendant plusieurs décennies. Le rapport entre cotisants et retraités des régimes fermés se dégrade inévitablement. Leur équilibre dépend de plus en plus de financements extérieurs.

Les régimes de base calculent la pension à partir de la durée validée, d’un taux et d’un salaire de référence. Au régime général, on multiplie le salaire annuel moyen par le taux de liquidation, puis par le rapport entre la durée validée dans le régime et la durée exigée. Ce salaire moyen repose en principe sur les 25 meilleures années, ou sur 24 ou 23 années pour les parents concernés depuis septembre 2026.

C’est un régime à prestations définies. Les règles de calcul fixent le niveau de la pension selon la carrière, sans garantir un montant individuel immuable longtemps à l’avance. Le régime porte en principe le risque de financement. Rétablir l’équilibre suppose alors de réviser ses paramètres, en général par la loi.

L’AGIRC-ARRCO, l’IRCANTEC et le RAFP fonctionnent ainsi. Chaque euro de cotisation achète des points au prix fixé pour l’année. Au départ, le nombre de points acquis est multiplié par leur valeur de service.

C’est un régime à cotisations définies. Aucun taux de remplacement n’est garanti. Le pilotage par les deux valeurs du point fait reposer l’ajustement sur l’assuré.

La Suède les a adoptés à la fin des années 1990, comme l’Italie. Les cotisations alimentent un compte fictif revalorisé selon la croissance des salaires. Ce compte est ensuite transformé en rente selon l’espérance de vie de la génération.

Si la génération vit plus longtemps, la pension mensuelle baisse automatiquement, pour des droits et un âge de départ identiques. Le régime se rééquilibre ainsi sans intervention du législateur. La part de solidarité du régime relève en revanche d’un choix séparé, que cette mécanique ne tranche pas.

Dans le privé, chaque enfant donne droit à huit trimestres. Quatre sont accordés au titre de la maternité et réservés à la mère. Quatre autres sont accordés au titre de l’éducation. Les parents peuvent se les répartir dans les six mois qui suivent le quatrième anniversaire de l’enfant. Depuis la réforme de 2023, la mère en conserve toutefois au moins deux. Faute de choix, ils reviennent à la mère. La fonction publique n’accorde que deux trimestres liés à l’accouchement.

Une part croissante de ces trimestres reste sans effet. Les bénéficiaires obtiennent souvent déjà le taux plein au titre de l’inaptitude ou d’une carrière longue. D’autres réunissent déjà la durée exigée. Depuis le 1^er septembre 2026, jusqu’à deux trimestres de majoration liés aux enfants peuvent compter pour l’accès à la retraite anticipée pour carrière longue.

Tous les régimes relèvent de 10% la pension des parents qui ont eu au moins trois enfants. La fonction publique y ajoute 5% par enfant au-delà du troisième, sans équivalent dans le privé. Cette majoration est proportionnelle à la pension. Elle profite donc davantage aux hauts revenus. Elle bénéficie autant aux pères qu’aux mères. Elle ignore les mères d’un ou deux enfants.

Le rapport Moreau (2013) suggérait d’en faire un montant forfaitaire. Le projet universel prévoyait une majoration de 5% dès le premier enfant, attribuée par défaut à la mère. En mars 2025, la DREES a simulé trois scénarios de réforme.

D’après la DREES, la réforme prolonge l’activité de neuf mois pour les femmes nées en 1972. Elle la prolonge de cinq mois pour les hommes de la même génération. Pour la génération 1983, l’écart entre les sexes serait encore de quatre mois. Il se serait effacé sans la réforme. Les mères qui ont atteint la durée exigée grâce à leurs majorations doivent attendre l’âge légal sans gagner de droits supplémentaires. Une surcote accessible dès 63 ans a été créée pour corriger en partie cet effet. La suspension votée fin 2025 modifie les calendriers des générations 1964 à 1968, ce qui rend ces chiffrages provisoires.

L’assurance vieillesse des parents au foyer valide des trimestres pendant les interruptions liées aux enfants ou à l’aide apportée à un proche. Le minimum contributif garantit un plancher aux carrières complètes mal payées. L’allocation de solidarité aux personnes âgées constitue le minimum vieillesse. Elle protège les plus pauvres mais n’atteint pas les pensions intermédiaires. Le projet de loi de financement pour 2027 propose enfin de remplacer la majoration de 10% pour trois enfants par une allocation forfaitaire, dont un décret fixerait le montant. Le Parlement doit encore se prononcer.

Selon les projections du Conseil d’orientation des retraites, les personnes nées en 1980 partiront en moyenne à 64,3 ans. C’est plus de trois ans et demi après celles nées en 1950. Les générations nombreuses de l’après-guerre ont liquidé leur pension sous des règles plus avantageuses. Les suivantes financent ces pensions sous des règles plus sévères. Leurs taux de remplacement seront plus faibles.

Reculer l’âge légal peut relever le montant servi au départ. En partant plus tard, on acquiert davantage de droits et l’on subit moins souvent la décote. Ce gain dépend de la carrière. Il ne dit rien de la durée pendant laquelle la pension sera perçue. Cet argument a pourtant été presque absent du débat de 2022-2023, centré sur la durée de la retraite.