La lutte contre la pauvreté et le non-recours

Le chômage expose fortement à la pauvreté : 36,1% des chômeurs sont pauvres en 2024, contre 6,1% des personnes en emploi en 2022. Les millésimes différents empêchent de lire cet écart comme une comparaison sur une même année. Sont aussi très touchés les familles monoparentales (34,0% en 2024), les habitants des quartiers prioritaires (45%), les étudiants (environ 30%) et les 18-24 ans, hors étudiants résidant seuls ou dans un ménage composé uniquement d’étudiants (environ 19%).

Les personnes âgées, les plus exposées pendant les Trente Glorieuses, offrent un contraste avec ces groupes : le taux de pauvreté des retraités atteint 10,4% en 2024. Cette moindre exposition ne permet pas pour autant de les assimiler à l’ensemble des actifs.

En métropole, le taux de pauvreté atteint en 2023 20,0% en Corse et 19,0% dans les Hauts-de-France, contre 15,9% pour l’ensemble de la métropole selon la même source (Filosofi), qui diffère de l’enquête utilisée pour le taux national. Outre-mer, il va de 26,8% en Martinique à 77,3% à Mayotte, une réalité mal saisie par des statistiques surtout métropolitaines. Le Pacte des solidarités la traite dans un volet distinct.

Depuis le 1ᵉʳ janvier 2025, les bénéficiaires du RSA sont inscrits automatiquement à France Travail. Le dispositif prévoit un diagnostic social et professionnel partagé et une orientation plus rapide vers l’organisme le mieux placé. Le contrat d’engagement organise un accompagnement personnalisé et un plan d’action correspondant, en principe, à au moins quinze heures d’activité par semaine : formation, immersions ou démarches d’insertion. Cette durée peut être minorée selon la situation individuelle. À leur demande, les personnes rencontrant des difficultés particulières et avérées liées à leur santé, à leur handicap, à leur invalidité ou à leur situation de parent isolé sans solution de garde pour un enfant de moins de douze ans peuvent disposer d’un plan sans durée hebdomadaire d’activité.

Les sanctions sont revues au 1ᵉʳ juin 2025 par le décret du 30 mai 2025. La « suspension-remobilisation », graduée, est levée lorsque la personne respecte de nouveau ses engagements. Pour l’ensemble des inscrits à France Travail, les radiations sont passées d’environ 45 000 par mois au premier trimestre 2025 à 2 000 au troisième trimestre, selon la DARES. L’évaluation du ministère du Travail de novembre 2024 relève des orientations plus rapides et le retour dans le suivi de personnes perdues de vue, mais exprime des doutes sur les moyens des départements.

Selon la Cour des comptes (2022), 34% des allocataires sont en emploi sept ans après leur entrée au RSA et un tiers seulement de ces emplois sont stables. Environ un quart des bénéficiaires du RSA quittent les minima sociaux d’insertion d’une fin d’année à l’autre : 26% des bénéficiaires fin 2022 n’en perçoivent plus fin 2023. Beaucoup y reviennent. Une sortie des minima ne signifie donc pas nécessairement une insertion durable dans l’emploi.

L’ancien délai légal d’orientation de deux mois n’était pas respecté. Depuis le 1ᵉʳ janvier 2025, l’orientation doit intervenir dans les six semaines suivant la réception, par les services départementaux, de l’information sur l’ouverture ou le transfert du droit. À défaut, France Travail procède à l’orientation. En 2022, moins de la moitié (47%) des personnes suivies hors de France Travail avaient signé le contrat d’engagement réciproque, alors obligatoire.

Les responsabilités restent éclatées : le département gère et finance, la CAF ou la MSA verse l’allocation. L’accompagnement est partagé entre France Travail et les acteurs départementaux, selon les besoins sociaux et professionnels. Six territoires ont obtenu la recentralisation du financement du RSA (voir la Note sur les départements et les communes).

La plupart des prestations sont quérables : il faut les demander avec les justificatifs propres à chacune. Au dernier trimestre 2021, 33% à 37% des foyers éligibles au RSA ne perçoivent pas la prestation en France métropolitaine. Cela représente environ 560 000 foyers, selon l’étude publiée par la DREES en mai 2026. En 2016, la moitié des personnes seules éligibles au minimum vieillesse n’y recouraient pas, pour environ 1 milliard d’euros non versé. Fin 2021, 48% à 52% des foyers potentiellement bénéficiaires de la prime d’activité ne la demandaient pas, selon la DREES. Dans le baromètre de la DREES de 2021, les personnes concernées citent le manque d’information (quatre sur dix) et la lourdeur des démarches (23%).

L’automatisation progresse, dont le chèque énergie constitue un exemple ancien. Depuis 2025, les déclarations de ressources du RSA et de la prime d’activité sont préremplies à partir du montant net social. Le préremplissage d’une déclaration et l’ouverture automatique d’un droit sont toutefois des mécanismes distincts. S’y ajoutent l’accueil de proximité dans les France Services, les démarches d’« aller vers » et le travailleur social référent. L’expérimentation « territoires zéro non-recours » a retenu 39 lauréats en 2023 pour trois ans. Le projet d’allocation unifiée poursuit le même objectif de simplification.

La stratégie nationale de prévention et de lutte contre la pauvreté 2018-2022, ciblée d’abord sur les enfants et les jeunes, s’appuie sur une délégation interministérielle, des commissaires régionaux et des conventions avec les départements. Son bilan est réel mais contrasté : complémentaire santé solidaire, 400 points conseil budget et hausse de la prime d’activité. Elle n’a toutefois pas assuré la mise en cohérence des politiques qui pèsent sur la pauvreté, notamment les retraites, l’assurance chômage, le logement et la santé mentale. Le comité d’évaluation regrette aussi le manque d’outils permettant d’isoler l’effet des mesures.

Le Pacte des solidarités, en vigueur depuis le 1ᵉʳ janvier 2024, comporte quatre axes, consacrés à l’enfance, à l’emploi, à l’accès aux droits et à la transition écologique. Il prévoit un plan dédié aux Outre-mer, des crédits supérieurs de moitié à ceux de la stratégie précédente et des pactes locaux avec les départements et les métropoles.

Née dans le milieu associatif, l’expérimentation Territoires zéro chômeur de longue durée propose un CDI aux chômeurs de longue durée volontaires. Elle a été permise puis étendue par les lois du 29 février 2016 et du 14 décembre 2020, jusqu’à 83 territoires habilités. La loi de finances pour 2026 la prolonge jusqu’au 31 décembre 2026. La proposition de loi de pérennisation a été adoptée par l’Assemblée nationale le 27 janvier 2026, puis modifiée par le Sénat le 9 juin 2026. Elle reste en attente de deuxième lecture à l’Assemblée nationale.

Annoncé en 2018 pour fusionner plusieurs prestations, le revenu universel d’activité a été abandonné. L’allocation sociale unique, annoncée en novembre 2025 puis rebaptisée allocation de solidarité unifiée, doit harmoniser les ressources prises en compte pour le RSA, la prime d’activité et les aides au logement. Le texte a été transmis au Conseil d’État, puis retiré en mai 2026 pour être retravaillé. Le projet de loi n’a pas abouti.

Le RSA jeune actif ouvre un accès aux moins de 25 ans justifiant d’une activité antérieure : environ 500 foyers en bénéficiaient fin 2021. Cette voie d’accès ne résume pas toutes les situations dans lesquelles un jeune de moins de 25 ans peut percevoir le RSA. Le contrat d’engagement jeune, destiné aux 16-25 ans sans emploi ni formation, jusqu’à 30 ans en cas de handicap, prévoit un an de suivi renforcé avec une allocation. Plus de 500 000 contrats avaient été signés fin 2023.

En 2023, le Conseil d’orientation des politiques de jeunesse signale un risque de chute dans la grande pauvreté à la sortie du dispositif. En 2024, il salue sa montée en charge, tout en appelant à mieux atteindre les jeunes les plus vulnérables. Le modèle français s’en remet largement à la solidarité familiale, quand les pays nordiques soutiennent les jeunes sans prendre en compte les ressources parentales. La pauvreté des enfants est devenue une priorité : 2,76 millions vivaient sous le seuil en 2021 et leur taux de pauvreté a encore augmenté en 2023 et en 2024.

Les départements, chefs de file de l’action sociale, financent l’insertion et le RSA, dont le coût est devenu insupportable pour certains. Le comité d’évaluation de la stratégie 2018-2022 insiste sur leur marge d’adaptation, à condition que les contrats avec l’État bénéficient d’un soutien politique constant. Cette condition n’a pas toujours été réunie.