La lutte contre la pauvreté et le non-recours

Le chômage reste le premier facteur d’exposition. En 2024, 36,1% des chômeurs sont pauvres. Le taux n’est que de 6,1% chez les personnes en emploi (2022). Les familles monoparentales (34,0% en 2024) et les habitants des quartiers prioritaires (45%) sont aussi très touchés. C’est encore le cas des étudiants (environ 30%) et des 18-24 ans qui ont quitté leurs études et vivent seuls (environ 19%).

Les personnes âgées offrent le contraste inverse. Elles étaient les plus exposées pendant les Trente Glorieuses. En 2024, le taux de pauvreté des retraités recule à 10,4% et rejoint celui des actifs. Ce déplacement suit l’évolution de l’emploi et des structures familiales. La pauvreté s’est reportée sur les jeunes, les parents isolés et les actifs à l’emploi instable.

En métropole, les Hauts-de-France sont la région la plus atteinte, avec 18%. Outre-mer, ils s’échelonnent entre 26,8% (Martinique) et 77,3% (Mayotte). Les statistiques courantes portent surtout sur la métropole. Elles saisissent donc mal cette réalité ultramarine. Le Pacte des solidarités la traite dans un volet distinct.

Depuis le 1^er janvier 2025, chaque allocataire est inscrit à France Travail. Un diagnostic social et professionnel partagé permet de l’orienter plus vite vers l’organisme le mieux placé. Un contrat d’engagement prévoit pour tous au moins quinze heures d’activité par semaine (formation, immersions, démarches).

Le régime de sanctions a lui aussi changé le 1^er juin 2025 (décret du 30 mai 2025). La « suspension-remobilisation » est graduée. Elle peut être levée dès que la personne respecte de nouveau ses engagements. Pour l’ensemble des demandeurs d’emploi inscrits à France Travail, les radiations sont ainsi passées d’environ 45 000 par mois au premier trimestre 2025 à 2 000 au troisième, selon la DARES. En novembre 2024, l’évaluation du ministère du Travail notait déjà des orientations plus rapides. Des personnes que les services avaient perdues de vue revenaient dans le suivi. L’évaluation doutait toutefois que les départements aient les moyens nécessaires.

D’après la Cour des comptes (2022), 34% des allocataires occupent un emploi sept ans après leur entrée au RSA. Un tiers seulement de ces emplois sont stables. Environ un quart des allocataires quittent les minima d’une fin d’année à l’autre, mais beaucoup y reviennent ensuite. Le délai légal de deux mois pour l’orientation n’est pas respecté. En 2022, moins de la moitié (47%) des personnes suivies hors de France Travail avaient signé le contrat d’engagement réciproque, pourtant obligatoire à l’époque.

Ces difficultés tiennent en partie à l’éclatement des responsabilités. Le département finance. La CAF paie. France Travail accompagne vers l’emploi. Le département assure le suivi social. Six territoires ont d’ailleurs obtenu la recentralisation du financement du RSA (voir les Notes sur les départements et les communes).

Une part importante des personnes éligibles ne demande pas les aides auxquelles elles ont droit. La plupart des prestations sont en effet quérables : il faut les demander et fournir des justificatifs propres à chacune. En 2018, 34% des personnes éligibles au RSA étaient dans ce cas. Environ 3 milliards d’euros n’ont donc pas été versés. En 2016, c’était le cas de la moitié des personnes seules éligibles au minimum vieillesse, soit à peu près 1 milliard d’euros. Fin 2021, selon la DREES, 48 à 52% des bénéficiaires potentiels de la prime d’activité ne la demandaient pas. Interrogées par le baromètre de la DREES en 2021, les personnes concernées citent d’abord le manque d’information (quatre sur dix). La lourdeur des démarches vient ensuite (23%).

Les pouvoirs publics misent sur l’automatisation, dont le chèque énergie offre un exemple ancien. Depuis 2025, les ressources déclarées pour le RSA et la prime d’activité sont préremplies à partir du montant net social. Ils développent aussi l’accueil de proximité dans les France Services, les démarches d’« aller vers » et la désignation d’un travailleur social référent. L’expérimentation « territoires zéro non-recours » a retenu 39 lauréats en 2023 pour trois ans. Le projet d’allocation unifiée, présenté plus bas, va dans le même sens.

La stratégie nationale de prévention et de lutte contre la pauvreté de 2018-2022 ciblait d’abord les enfants et les jeunes. Elle s’appuyait sur une délégation interministérielle, des commissaires régionaux et des conventions passées avec les départements. Son bilan est réel mais contrasté. Elle a porté la complémentaire santé solidaire, 400 points conseil budget et la hausse de la prime d’activité. Elle n’a pas pour autant mis en cohérence les politiques qui pèsent sur la pauvreté, comme les retraites, l’assurance chômage, le logement ou la santé mentale. Son comité d’évaluation a aussi regretté le manque d’outils pour isoler l’effet propre des mesures.

Le Pacte des solidarités est en vigueur depuis le 1^er janvier 2024. Il reprend ces objectifs autour de quatre axes : l’enfance, l’emploi, l’accès aux droits et la transition écologique. Il prévoit aussi un plan dédié aux Outre-mer. Ses crédits dépassent de moitié ceux de la stratégie précédente. Il se décline en pactes locaux conclus avec les départements et les métropoles.

L’expérimentation Territoires zéro chômeur de longue durée est née dans le milieu associatif. Elle propose un CDI aux chômeurs de longue durée volontaires. Les lois du 29 février 2016 et du 14 décembre 2020 l’ont permise et étendue à 83 territoires habilités. La loi de finances pour 2026 l’a prolongée jusqu’au 31 décembre 2026. Une proposition de loi qui la rend pérenne a été adoptée par l’Assemblée nationale le 27 janvier 2026. Le Sénat l’a modifiée le 9 juin 2026. Elle doit donc revenir en deuxième lecture.

D’autres projets de simplification ont connu un sort plus incertain. Le revenu universel d’activité avait été annoncé en 2018 pour fondre plusieurs prestations en une seule. Il a été abandonné. L’allocation sociale unique a été annoncée en novembre 2025, puis rebaptisée allocation de solidarité unifiée. Elle harmoniserait les ressources prises en compte pour le RSA, la prime d’activité et les aides au logement. Transmis au Conseil d’État, le texte a été retiré en mai 2026 pour être retravaillé. À la date de ces Notes, le projet de loi n’a pas abouti.

Pour les moins de 25 ans, le RSA suppose une activité antérieure. Environ 500 foyers seulement en bénéficiaient donc fin 2021. Le contrat d’engagement jeune s’adresse aux 16-25 ans sans emploi ni formation (30 ans en cas de handicap). Il combine pendant un an un suivi renforcé et une allocation. Plus de 500 000 contrats avaient été signés fin 2023. En 2023, le Conseil d’orientation des politiques de jeunesse a toutefois relevé un risque de chute dans la grande pauvreté au terme du dispositif. En 2024, il a salué sa montée en charge tout en demandant de mieux atteindre les jeunes les plus vulnérables. Le modèle français s’en remet largement à la solidarité familiale. Les pays nordiques soutiennent au contraire les jeunes sans regarder les ressources de leurs parents. La pauvreté des enfants est enfin devenue une priorité. En 2021, 2,76 millions d’enfants vivaient sous le seuil. Leur taux de pauvreté a encore progressé en 2023 et en 2024.

Les départements sont chefs de file de l’action sociale. Ils financent l’insertion et le RSA, dont le coût est devenu insupportable pour certains d’entre eux. Le comité chargé d’évaluer la stratégie 2018-2022 insiste sur la nécessité de leur laisser une marge d’adaptation. Encore faut-il que les contrats passés avec l’État bénéficient d’un soutien politique constant. Cela n’a pas toujours été le cas.