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Ligne 1 · Dossier Protection sociale Gouverner : fondements et acteurs

La genèse et les modèles de la protection sociale

La protection sociale française est passée de la charité à l'assurance, puis à l'universalisation. Ces Notes fixent d'abord le vocabulaire. Elles retracent ensuite cette formation par couches successives. Elles situent enfin le système parmi ses voisins à l'aide des grands modèles théoriques.

Mise à jour le 6 sections env. 18 min de lecture
  • Sécurité sociale
  • Histoire
  • Modèles comparés
  • Bismarck
  • Beveridge
  • Solidarité

Avant d’analyser la protection sociale, il faut en délimiter le champ. Le terme vise parfois la seule Sécurité sociale. Il désigne parfois un ensemble beaucoup plus large, qui comprend aussi l’assurance chômage, les retraites complémentaires et l’aide sociale. L’écart se compte en centaines de milliards d’euros. En 2023, les régimes obligatoires de base et le Fonds de solidarité vieillesse dépensent 611 milliards d’euros. L’ensemble de la protection sociale en dépense 933 milliards.

Ces Notes précisent donc d’abord les notions. Elles décrivent ensuite la construction du système français. Elles le comparent enfin aux grands modèles théoriques. Les Notes suivantes du sous-dossier en présentent l’organisation actuelle, le contexte social et le financement.

Le vocabulaire de base

Quatre notions à manier avec précision

Protection sociale
Elle désigne l'ensemble des mécanismes de prévoyance collective, obligatoires ou non, qui couvrent les ménages contre les conséquences financières des risques sociaux. Cette définition vient de la comptabilité nationale. Eurostat l'a adoptée, ce qui permet de comparer les pays européens sur longue période.
Risque social
Il s'agit d'un événement qui compromet la sécurité économique d'un ménage. Il diminue ses ressources ou accroît ses dépenses. La nomenclature européenne en distingue sept : la santé, les accidents du travail avec les maladies professionnelles et l'invalidité, la vieillesse et le décès du conjoint, la maternité et la famille, l'emploi, le logement, la pauvreté et l'exclusion. La perte d'autonomie survenue après 60 ans, que compense notamment l'allocation personnalisée d'autonomie, est classée dans le risque vieillesse.
Prévoyance collective
La notion écarte l'assurance individuelle. La couverture résulte d'une mise en commun des risques. Elle ne repose pas sur une prime fixée selon le risque propre à chacun.
Sécurité sociale
Elle n'est qu'une partie de la protection sociale. Elle regroupe les régimes obligatoires de base et leurs branches : maladie, risques professionnels, vieillesse, famille et autonomie. L'assurance chômage, les retraites complémentaires et les minima sociaux n'y figurent pas.
Du plus étroit au plus large
01 / Le cercle le plus étroit

Dans cette représentation, la Sécurité sociale constitue le premier périmètre : celui des régimes obligatoires de base et de leurs branches.

Sécurité sociale Protection sociale État social

Chaque cercle contient le précédent. Parler du « modèle social » suppose de dire lequel.

Trois principes qui fondent l'intervention sociale

Solidarité
Elle se distingue de la charité par sa source. Le droit naît d'une situation définie par la loi, non d'un jugement moral porté sur le demandeur. Émile Durkheim voyait dans la division du travail le passage d'une solidarité fondée sur la ressemblance à une solidarité fondée sur l'interdépendance. La solidarité publique a d'abord suppléé une famille absente ou défaillante. Elle se conçoit aujourd'hui comme complémentaire des solidarités familiales, qui restent la première protection contre la pauvreté et la dépendance.
Universalité et ciblage
La Sécurité sociale repose sur des droits identiques pour tous ceux qui remplissent un critère objectif, comme avoir des enfants ou être malade. Les politiques spécialisées assument au contraire une discrimination positive au profit de publics ou de territoires désavantagés. La politique de la ville en est l'exemple type. Elle permet de flécher des crédits, au risque de stigmatiser ceux qu'elle désigne. Elle vise en principe un retour au droit commun.
Accès aux droits
Proclamer un droit ne suffit pas à le rendre effectif. Complexité des règles, preuve des ressources, absence de domicile et difficulté face à l'écrit éloignent les plus fragiles de leurs droits. La loi du 29 juillet 1998 contre les exclusions a fait de l'accès aux droits un objectif. Les lois du 2 janvier 2002 et du 4 mars 2002 ont reconnu les droits des usagers et des malades. La loi du 5 mars 2007 a rendu le droit au logement opposable à l'État devant le juge.

La formation du système français

Aucun plan d’ensemble n’a présidé à la naissance du système. Il s’est constitué par strates. Chacune traduit le compromis politique de son époque. L’assurance a d’abord pris le relais de la charité. La couverture s’est ensuite étendue au-delà des salariés. L’effort a enfin porté sur la maîtrise des coûts.

De la charité à l'assurance (1841-1932)

  1. 22 mars 1841 Le travail des enfants de moins de huit ans est interdit dans les manufactures. L'État commence à encadrer les conditions de travail.
  2. 1850-1852 Une loi puis un décret reconnaissent les sociétés de secours mutuels, qu'ils placent sous la surveillance de l'État.
  3. 21 mars 1884 La loi Waldeck-Rousseau reconnaît la liberté syndicale.
  4. 1893-1913 Des lois d'assistance créent des droits au profit des malades privés de ressources (1893), des vieillards, infirmes et incurables (1905) et des familles nombreuses dans le besoin (1913).
  5. 9 avril 1898 Loi sur les accidents du travail : la victime est indemnisée parce qu'elle est salariée. Elle n'a pas à démontrer une faute de l'employeur. Le risque social fait ainsi son entrée dans le droit. Une autre loi de la même année organise la mutualité.
  6. 5 avril 1910 Les retraites ouvrières et paysannes sont instituées, mais leur portée reste limitée. Elles reposent sur la capitalisation et ne sont versées qu'à 65 ans, un âge que peu d'ouvriers atteignent.
  7. 1928-1930 Les assurances sociales couvrent les salariés de l'industrie et du commerce. Elles reposent sur la loi du 5 avril 1928, refondue par celle du 30 avril 1930.
  8. 11 mars 1932 Les employeurs de l'industrie et du commerce sont tenus de verser des allocations familiales.

La refondation (1944-1967)

  1. 15 mars 1944 Le programme du Conseil national de la Résistance appelle à un plan complet de sécurité sociale, géré par les représentants des intéressés et de l'État.
  2. Octobre 1945 Les ordonnances des 4 et 19 octobre 1945, préparées sous la direction de Pierre Laroque, créent la Sécurité sociale. Elles empruntent à Beveridge l'objectif de couvrir toute la population. Elles prennent à Bismarck les moyens : cotisations et caisses gérées par les assurés.
  3. 27 octobre 1946 Les alinéas 10 et 11 du Préambule de la Constitution garantissent à tous la protection de la santé et la sécurité matérielle.
  4. 17 janvier 1948 Les travailleurs indépendants refusent de rejoindre le régime général. Une loi crée pour eux des régimes de vieillesse distincts.
  5. 30 juin 1956 Le Fonds national de solidarité donne naissance au minimum vieillesse, premier minimum social sans contrepartie de cotisation.
  6. 31 décembre 1958 Une convention interprofessionnelle crée l'assurance chômage, hors du cadre de la Sécurité sociale.
  7. 21 août 1967 Les ordonnances Jeanneney séparent les branches, chacune dotée de son propre équilibre financier. Elles instaurent la parité dans les caisses nationales et suppriment l'élection des administrateurs. Elles amorcent une reprise en main durable par l'État.

L'extension au-delà du salariat (1975-1999)

  1. 30 juin 1975 Création de l'allocation aux adultes handicapés.
  2. 9 juillet 1976 Création de l'allocation de parent isolé.
  3. 2 janvier 1978 La loi supprime la condition d'activité professionnelle pour les prestations familiales. Elle crée une assurance personnelle pour ceux qu'aucun régime ne couvre.
  4. 21 mars 1984 Une ordonnance distingue l'assurance chômage du régime de solidarité, qui verse l'allocation de solidarité spécifique.
  5. 1ᵉʳ décembre 1988 Le revenu minimum d'insertion ouvre un droit à un revenu minimal indépendamment de toute activité passée.
  6. 29 décembre 1990 La loi de finances pour 1991 institue la CSG, première étape de la fiscalisation du financement.
  7. 22 février 1996 Une révision constitutionnelle crée les lois de financement de la sécurité sociale. Les ordonnances Juppé suivent.
  8. 27 juillet 1999 La couverture maladie universelle détache l'accès aux soins de l'exercice d'une activité.

Le temps de la maîtrise (2003-2026)

  1. 21 août 2003 La réforme des retraites allonge la durée d'assurance requise.
  2. 1ᵉʳ juin 2009 Le revenu de solidarité active, issu de la loi du 1ᵉʳ décembre 2008, se substitue au RMI et à l'allocation de parent isolé.
  3. 9 novembre 2010 L'âge légal de départ passe à 62 ans.
  4. 1ᵉʳ janvier 2016 La protection universelle maladie succède à la CMU de base. La prime d'activité remplace le RSA activité et la prime pour l'emploi.
  5. 2018 Le régime social des indépendants disparaît au profit du régime général. La loi du 5 septembre 2018 ouvre l'assurance chômage aux démissionnaires et aux indépendants.
  6. 7 août 2020 Une cinquième branche, consacrée à l'autonomie, est confiée à la CNSA.
  7. 14 avril 2023 Une loi de financement rectificative relève l'âge légal à 64 ans. L'Assemblée nationale ne l'a pas votée. Le Gouvernement avait engagé sa responsabilité sur le fondement de l'article 49, alinéa 3, de la Constitution.
  8. 30 décembre 2025 La LFSS pour 2026 (loi n° 2025-1403) suspend jusqu'au 1ᵉʳ janvier 2028 le relèvement de l'âge légal et l'allongement de la durée d'assurance décidés en 2023.

Lire cette chronologie en six temps

En 1898, le risque social remplace la faute comme fondement de l’indemnisation. Entre 1928 et 1932, l’assurance obligatoire s’étend aux salariés du privé. En 1945, l’ambition devient universelle, mais les instruments restent professionnels. En 1967, les branches sont séparées et l’État s’installe dans la gestion. De 1978 à 1999, la couverture déborde le salariat, des prestations familiales à la CMU. Entre 2009 et 2016, ce mouvement se prolonge et se stabilise, du RSA à la PUMa.

Trois façons de couvrir un risque

Tout dépend du titre auquel une personne reçoit une prestation. Elle peut la recevoir parce qu’elle a cotisé, parce qu’elle est dans le besoin ou parce qu’elle fait partie de la collectivité. Le système français combine ces trois logiques, dans des proportions très différentes.

La logique d'assurance sociale

Ici, la cotisation, proportionnelle au revenu, ouvre le droit. L’affiliation est imposée. Nul ne paie selon son risque personnel. Un ouvrier plus menacé par le chômage ne cotise pas plus qu’un cadre. Les prestations, dites contributives, dépendent du revenu antérieur dans la limite de plafonds.

Environ 72% des prestations versées.

La logique d'assistance

Le droit découle ici du besoin, apprécié d’après l’insuffisance des ressources. Aucune cotisation préalable n’est exigée. Cette logique est financée par l’impôt. Elle comprend des prestations obligatoires, au premier rang desquelles les minima sociaux (RSA, AAH, ASPA, ASS). L’aide sociale légale y ajoute un droit subsidiaire, ouvert après la solidarité familiale et parfois récupérable sur la succession. L’action sociale facultative, comme celle des communes, la complète.

La logique universelle

La simple résidence suffit, sans condition de cotisation ni de ressources. Les prestations sont forfaitaires et payées par l’impôt. Les allocations familiales en offrent l’exemple classique. Leur modulation selon le revenu, en vigueur depuis le 1ᵉʳ juillet 2015, en a toutefois réduit l’universalité.

Les modèles de référence

Modèle bismarckien

Allemagne, lois de 1883 à 1889

  • Il crée successivement l'assurance maladie (1883), l'assurance accidents du travail (1884) et l'assurance vieillesse et invalidité (1889).
  • Les droits découlent du travail salarié. Les cotisations des employeurs et des salariés les financent.
  • Les prestations sont proportionnelles aux revenus d'activité.
  • Les caisses sont gérées par des représentants des employeurs et des salariés.
  • Ceux qui n'ont pas cotisé n'ont pas de droits. Il faut donc prévoir un étage d'assistance.

Modèle beveridgien

Royaume-Uni, rapports de 1942 et 1944

  • Il est mis en œuvre par les gouvernements travaillistes de 1945 à 1948.
  • Les droits découlent de l'appartenance à la communauté nationale.
  • Il repose sur trois principes : couverture universelle, prestations uniformes, gestion unifiée.
  • Les prestations, forfaitaires, forment un filet de sécurité.
  • Le financement provient de l'impôt. La gestion relève de l'État.
Il s'agit d'idéaux-types. Aucun pays n'en reproduit un parfaitement. Ils valent surtout comme points de repère.

Les trois régimes d’Esping-Andersen

En 1990, Gøsta Esping-Andersen affine cette opposition. Il prend en compte le degré de protection et la place laissée au marché. Il identifie trois « mondes » de l’État-providence.

Régime conservateur-corporatiste
Les droits suivent le statut professionnel. Les prestations sont contributives. Les partenaires sociaux participent à la gestion. La France et l'Allemagne en sont les exemples habituels.
Régime libéral
La puissance publique n'offre qu'un filet de sécurité. Elle laisse le reste à l'assurance privée, souvent fournie par l'employeur. Les États-Unis et l'Australie en font partie. Le Royaume-Uni s'en rapproche, mais son service national de santé assure une couverture qui n'a rien de minimal.
Régime social-démocrate
La protection, universelle et généreuse, est financée par l'impôt et gérée par l'État. La Suède et le Danemark en sont représentatifs.

Un système hybride dès l’origine

La France appartient au groupe conservateur-corporatiste. Elle intègre pourtant depuis 1945 des traits beveridgiens, à commencer par la branche famille. On la résume souvent par une formule : « les objectifs de Beveridge avec les moyens de Bismarck ». Elle dit à la fois l’ambition du projet et les tensions qu’il portait en lui.

Pourquoi les modèles se sont mélangés

Le chômage de longue durée, l’emploi précaire et la multiplication des ruptures familiales ont privé de droits contributifs une part croissante de la population. Les pays bismarckiens ont donc ajouté des prestations non contributives. En France, ce furent les minima sociaux, puis la CMU et la PUMa. Le mouvement inverse existe aussi. Un pays qui réduit sa couverture publique laisse de la place aux assureurs privés. Il glisse alors vers le modèle libéral. La France le connaît en santé et en retraite, où les organismes complémentaires prennent une place croissante.

Le financement ne suffit plus à classer un pays

En France, les cotisations finançaient environ 75% de la protection sociale en 1975. Elles en financent environ 55% aujourd’hui (55,6% en 2024 hors CSG, selon la DREES). Les impôts et taxes affectés en apportent 30%. À ce seul critère, la création de la CSG en 1991 a rapproché la France du modèle beveridgien. Le Danemark finance près de 77% de sa protection sociale par l’impôt. Le haut niveau de ses prestations l’éloigne pourtant nettement du régime libéral. Un classement pertinent doit croiser plusieurs critères : le fondement des droits, le niveau des prestations et le mode de gestion.

Couples de notions à distinguer

L’assistance fonde le droit sur le besoin, l’assurance sur la cotisation. Une prestation universelle n’est pas pour autant gratuite. Elle n’exige aucune activité, mais il faut bien la financer. Le paritarisme désigne la gestion commune par les représentants des employeurs et des salariés. Il ne se confond pas avec le simple dialogue social. L’opposition entre insiders et outsiders sépare enfin les salariés stables, bien couverts, des précaires, des jeunes et des chômeurs, qui le sont moins.

Trois mécanismes de fond

La structure en branches est héritée de 1967. Elle donne à chaque risque des ressources propres. Elle exclut en principe les transferts entre branches, ce qui complique la gestion des déficits. Le report vers les complémentaires joue à chaque hausse du ticket modérateur ou des franchises. Une partie de la dépense passe alors aux mutuelles, aux institutions de prévoyance et aux assureurs. L’égalité d’accès aux soins en pâtit. La fiscalisation substitue enfin la CSG et les exonérations aux cotisations. Elle procède à la fois d’une volonté d’universaliser et d’une politique de réduction du coût du travail.

Débats structurants

Les droits sociaux doivent-ils reposer sur la cotisation ou sur la citoyenneté ?

Le fondement contributif

Un droit obtenu en contrepartie de cotisations paraît mérité. Il est donc protégé politiquement. La solidarité entre cotisants se voit. La base de financement est clairement identifiée.

Ses angles morts

Ceux dont la carrière est courte ou morcelée, souvent des jeunes, des femmes ou des précaires, se constituent peu de droits. Des prestations non contributives ont été créées pour eux, du RMI en 1988 au RSA en 2009 en passant par la CMU en 1999. Elles font coexister deux systèmes et produisent des effets de seuil.

Le compromis français

L'universalisation a progressé par le bas, sans ébranler la prédominance de l'assurance. Celle-ci représente toujours près des trois quarts des prestations. La famille et la maladie sont devenues largement universelles. La vieillesse et le chômage restent contributifs.

Le système de 1945 était-il beveridgien ou bismarckien ?

Une ambition beveridgienne

Le plan de 1945 prévoit une caisse unique et entend couvrir toute la population. Il prolonge le programme du Conseil national de la Résistance et se réclame de l'universalité.

Des instruments bismarckiens

Les droits restent liés au travail. Les cotisations assurent le financement. Les assurés gèrent les caisses. Les professions qui refusent de rejoindre le régime général gardent leurs régimes. L'unité prévue s'en trouve ruinée.

Une synthèse instable

Ce décalage entre le but et les moyens éclaire la suite. Pendant soixante ans, la France a tenté d'atteindre l'universalité en ajoutant des dispositifs. Elle n'a jamais reconstruit l'ensemble.

Ce qu'il faut retenir

La formule qui associe les objectifs de Beveridge aux moyens de Bismarck résume le compromis de 1945. Elle résume aussi les tensions qui en ont découlé. L’assurance sociale met les risques en commun sans tarifer le risque de chacun. C’est ce qui la distingue de l’assurance privée. Le système français s’est universalisé en ajoutant des dispositifs plutôt qu’en se refondant. Les modèles théoriques servent de repères. La réalité actuelle est celle de l’hybridation.

Sources et références

Assistant de lecture

Bienvenue ! Quelle notion, quel mécanisme ou quel exemple souhaitez-vous explorer ensemble ? (Pas d'inquiétude : la conversation s'efface à la fermeture de l'onglet.).

Réponses générées par l’IA Gemini (Google) : elles peuvent comporter des erreurs.

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