Ligne 2 · Dossier Droit public Acte administratif unilatéral
L'acte administratif unilatéral
Avant de juger un acte, il faut savoir ce qu'il est, qui l'a pris, ce qu'il produit et à partir de quand il s'impose. Ces Notes reprennent ces étapes dans l'ordre. Elles montrent ensuite que la force obligatoire de la décision ne donne pas à l'administration le droit d'user librement de la contrainte.
Un particulier ne peut pas, de sa seule volonté, imposer une obligation à son voisin. L’administration le peut. Elle change la situation juridique d’une personne sans recueillir son accord et sans passer d’abord devant un juge. L’acte administratif unilatéral est l’instrument de ce pouvoir. Son régime se comprend comme une suite de contrepoids à ce déséquilibre.
L’analyse d’un acte suit donc un ordre logique. On identifie d’abord sa nature et son auteur. On recherche ensuite s’il produit des effets de droit qui le rendent contestable. On fixe enfin le moment où il commence à s’appliquer et à qui il peut être opposé. La légalité ne vient qu’après. La sortie de vigueur de l’acte et le contrôle des actes de droit souple sont traités dans d’autres Notes.
- Qualifier Selon la fonction exercée et le service, non selon l'auteur
- Mesurer ses effets Décision, ou acte préparatoire ou confirmatif Écartés du recours Ce qui ne décide rien
- Dater son application Notification, signature, publication ou transmission
- Contrôler sa légalité Puis les recours possibles
La nature de l’auteur ne tranche pas la question
Les actes de gouvernement
La fin du mobile politique
Avec Prince Napoléon (CE, 19 février 1875), le Conseil d’État cesse de regarder les intentions de l’auteur. Une décision inspirée par des considérations politiques n’échappe plus de ce seul fait au juge. Ce qui compte désormais est la fonction dont relève l’acte. La liste des actes de gouvernement s’entend strictement.
Il en reste deux familles. La première regroupe les actes qui intéressent les relations entre les pouvoirs publics constitutionnels. La seconde réunit ceux qui ne peuvent être séparés de la conduite des relations internationales de la France.
Ce que recouvrent ces deux familles
La première comprend la décision de recourir à l’article 16 (Rubin de Servens, CE, Ass., 2 mars 1962). Elle inclut aussi le choix de soumettre un projet de loi au référendum de l’article 11 (Brocas, CE, Ass., 19 octobre 1962) et la dissolution de l’Assemblée nationale (Allain, CE, Ass., 1989).
La seconde comprend la décision de reprendre les essais nucléaires (Association Greenpeace France, CE, Ass., 29 septembre 1995) ou l’envoi de forces armées. Dès qu’un acte peut être isolé de la diplomatie, il redevient justiciable. La décision prise sur une demande d’extradition, par exemple, est un acte administratif ordinaire que l’on peut attaquer.
Ce qui touche à la justice judiciaire
Avec Préfet de la Guyane (TC, 27 novembre 1952), le Tribunal des conflits a fixé une ligne de partage qui fait toujours référence. Les mesures qui portent sur l’organisation du service public de la justice sont administratives. Elles relèvent du juge administratif. Celles qui concernent le fonctionnement de l’activité juridictionnelle elle-même lui échappent.
Le droit de grâce du chef de l’État et une partie des décisions d’exécution des peines se situent ainsi du côté judiciaire. Une fois encore, le caractère public de l’auteur ne règle rien. Seule la nature de la fonction exercée désigne le juge compétent.
Quand une personne privée prend un acte administratif
Service public administratif
Monpeurt, Bouguen, Magnier
- L'organisme privé associé à un service public administratif peut adopter des actes administratifs, comme l'admettent Monpeurt (CE, 1942) et Bouguen (CE, Ass., 1943)
- Il doit pour cela mettre en œuvre des prérogatives de puissance publique dans l'accomplissement de sa mission, selon Magnier (CE, Sect., 1961)
- Cette qualification vaut aussi bien pour les décisions individuelles que pour les actes réglementaires d'organisation
- Les ordres professionnels, les fédérations sportives titulaires d'une délégation et les caisses de sécurité sociale en sont les exemples courants
Service public industriel et commercial
Époux Barbier
- La part administrative se réduit aux règlements qui organisent le service, d'après Époux Barbier c/ Air France (TC, 15 janvier 1968)
- Les décisions individuelles et les autres actes restent soumis au droit privé
- Les litiges entre l'organisme et ses usagers vont au juge judiciaire
- Une mesure relative au personnel n'est pas d'office un acte d'organisation. Il faut le vérifier au cas par cas
Ce qui décide et ce qui ne décide pas
Repérer la décision
- La décision
- Elle change l'état du droit. Elle impose une obligation, octroie ou refuse un avantage, sanctionne. Le juge regarde le contenu réel et non l'habillage. Un document baptisé « décision » peut n'avoir aucune portée. Une simple attitude de l'administration peut au contraire en révéler une.
- L'acte préparatoire
- Avis, proposition ou rapport, il jalonne la procédure sans rien trancher par lui-même. On ne peut pas le contester isolément. Son vice peut toutefois être soulevé à l'appui du recours contre la décision qui clôt la procédure. Le critère utile est de savoir si l'étape considérée emporte déjà, à elle seule, des conséquences juridiques.
- L'acte confirmatif
- Il se borne à réitérer une décision déjà prise. On le reconnaît à deux conditions cumulatives. Il porte sur le même objet que la décision d'origine. Aucun élément nouveau, de fait ou de droit, n'est intervenu entre-temps. Il ne fait pas repartir le délai de recours. Sinon, une simple demande de confirmation permettrait de rouvrir un litige éteint.
- Le déféré préfectoral
- Il obéit à des règles propres et ne se confond pas avec le recours pour excès de pouvoir ordinaire. Le préfet peut porter devant le juge certains actes des assemblées locales qui ne décident rien. Avant de conclure qu'un recours est irrecevable, il faut donc identifier la voie de droit empruntée.
À partir de quand l’acte s’impose
Valide, en vigueur, opposable
Ces trois termes désignent des questions différentes. La validité renvoie à la régularité de l’acte au regard de la compétence de son auteur, de la procédure suivie et des normes supérieures. L’entrée en vigueur fixe le moment où il commence à produire ses effets. L’opposabilité indique à partir de quand on peut s’en prévaloir contre une personne donnée. Elle marque aussi le point de départ du délai de recours contre elle.
Un acte peut donc être régulier sans être encore applicable. Il peut être applicable sans pouvoir encore être opposé à tel administré. Les confondre conduit à de graves erreurs dans l’analyse d’un cas.
La formalité qui compte selon le type d'acte
Pour une décision individuelle défavorable, c’est la notification. Tant que l’intéressé ne l’a pas reçue, elle ne lui est pas opposable (article L. 221-8 du CRPA, dans la ligne de Dame Sylvestre). Une décision individuelle favorable peut en revanche produire ses effets dès sa signature (Delle Mattei, CE, Sect., 19 décembre 1952).
Un acte réglementaire devient opposable par sa publication. L’administration doit l’assurer dans un délai raisonnable. Pour une partie des actes des collectivités territoriales, enfin, la transmission au préfet conditionne leur caractère exécutoire.
Pas d'effet rétroactif
Depuis Société du journal L’Aurore (CE, Ass., 25 juin 1948), c’est un principe général du droit : les actes administratifs ne valent que pour l’avenir.
L’administration ne peut donc pas remettre en cause après coup des situations déjà constituées. Le retrait fait exception, puisqu’il anéantit l’acte depuis son origine. Cette entorse au principe explique la rigueur de ses conditions.
Face à un acte qui prétend rétroagir, le premier réflexe est de chercher le texte ou la dérogation qui le permettrait.
Ménager une transition
Personne ne peut exiger que la réglementation reste figée. Le droit est par nature modifiable. Encore faut-il que son application sans délai ne bouleverse pas de façon excessive les situations en cours.
Société KPMG (CE, Ass., 24 mars 2006) oblige donc l’autorité à prévoir des dispositions transitoires. Mme Lacroix (CE, Sect., 13 décembre 2006, n° 287845) étend cette exigence aux cas où les intérêts publics ou privés en jeu subiraient une atteinte excessive. L’article L. 221-5 du code des relations entre le public et l’administration a depuis consacré cette règle.
Force obligatoire et contrainte matérielle
Le caractère exécutoire
Ce qui appartient à l'administration
- Ses décisions s'imposent sans qu'elle ait à obtenir d'abord l'aval d'un juge, comme l'énonce Préfet de l'Eure (CE, 30 mai 1913)
- Elles sont présumées légales. Elles s'appliquent jusqu'à leur retrait, leur abrogation, leur suspension ou leur annulation
- Former un recours n'en arrête pas l'application. Huglo (CE, Ass., 2 juillet 1982) y voit une « règle fondamentale du droit public », que l'article L. 4 du code de justice administrative a reprise
- La charge d'agir pèse ainsi sur l'administré, qui doit lui-même saisir le juge
L'exécution forcée
Ce qui lui reste en principe interdit
- Qu'une décision soit obligatoire ne donne pas à son auteur le droit de contraindre physiquement à s'y plier
- Société immobilière de Saint-Just (TC, 2 décembre 1902) cantonne l'exécution d'office à des cas limités
- Ces cas sont l'autorisation par la loi, l'urgence, ou l'absence de tout autre moyen juridique, en particulier de sanction pénale, pour obtenir l'exécution
- Il faut encore que l'intéressé résiste. La contrainte ne peut excéder ce que requiert l'application de l'acte
Ce qu'il faut retenir
L’examen d’un acte unilatéral commence par sa qualification. Elle dépend moins de l’identité de son auteur que de la fonction exercée et du service en cause. Il faut écarter les actes de gouvernement et les mesures rattachées à la justice judiciaire. Il faut ensuite distinguer selon que l’organisme privé gère un service administratif ou industriel et commercial. Vient alors la question des effets. Elle sépare la décision de l’acte préparatoire ou confirmatif. Elle ouvre de plus en plus le prétoire aux actes dont l’influence est réelle. Il faut ensuite dater l’application de l’acte selon la formalité propre à sa catégorie. L’acte ne peut rétroagir. La réforme d’une réglementation appelle parfois des mesures transitoires. Enfin, la force obligatoire de la décision n’autorise pas l’usage de la contrainte. C’est seulement au terme de ce parcours que l’on aborde la légalité de l’acte et les recours possibles.
Sources et références
- Conseil d'État, 19 février 1875, Prince Napoléon
- Tribunal des conflits, 2 décembre 1902, Société immobilière de Saint-Just
- Conseil d'État, 30 mai 1913, Préfet de l'Eure
- Conseil d'État, Sect., 7 février 1936, Jamart
- Conseil d'État, Ass., 25 juin 1948, Société du journal L'Aurore
- Conseil d'État, Sect., 19 décembre 1952, Delle Mattei
- Tribunal des conflits, 27 novembre 1952, Préfet de la Guyane
- Conseil d'État, Sect., 13 janvier 1961, Magnier
- Conseil d'État, Ass., 2 mars 1962, Rubin de Servens
- Tribunal des conflits, 15 janvier 1968, Époux Barbier c/ Compagnie Air France
- Conseil d'État, Ass., 2 juillet 1982, Huglo
- Conseil d'État, Ass., 29 septembre 1995, Association Greenpeace France
- Conseil d'État, Ass., 24 mars 2006, Société KPMG n° 288460
- Conseil d'État, Sect., 13 décembre 2006, Mme Lacroix n° 287845
- Code des relations entre le public et l'administration, articles L. 221-2 à L. 221-8
- Code de justice administrative, article L. 4
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