Les ressources de la Sécurité sociale

Selon la règle de Ramsey, une fiscalité efficace porte de préférence sur les assiettes qui se déplacent peu. Elle sert à justifier l’allègement du travail peu qualifié, aisément remplaçable par des machines. Elle justifie aussi la recherche d’autres bases. La taxe pigouvienne a été théorisée par Arthur Pigou en 1920. Elle taxe un comportement pour lui imputer le coût qu’il fait supporter à la société, à l’image du tabac ou du sucre. L’hypothèse du cycle de vie de Modigliani et Ando (1963) suppose que chacun répartit sa consommation sur toute sa vie. Elle relativise le caractère régressif de la TVA. D’après l’Insee (Georges-Kot, 2015), cette approche le réduit de moitié sans le faire disparaître.

Depuis la loi de finances pour 2018, les revenus du travail relèvent du barème progressif. Ceux du capital relèvent d’un prélèvement forfaitaire unique de 30%, qui incluait 17,2 points de prélèvements sociaux. Seuls 9,7 points de CSG et de CRDS revenaient à la Sécurité sociale. Les 7,5 points du prélèvement de solidarité sont affectés à l’État depuis 2018. La LFSS pour 2026 a relevé la CSG sur le capital. Ces prélèvements sociaux s’établissent désormais à 18,6%, ce qui porte le prélèvement forfaitaire unique à 31,4%.

Les points de CSG et de CRDS prélevés sur le capital ne rapportaient qu’environ 18 milliards d’euros en 2024. La somme reste modeste au regard des 600 milliards d’euros de ressources totales.

En 1945, la protection sociale est pensée comme une assurance professionnelle. Salariés et employeurs y contribuent par des cotisations. En 1981, celles-ci fournissent encore 82% des recettes. L’assiette salariale présente de réels atouts. Elle est très étendue (780 milliards d’euros de masse salariale privée en 2023). Elle est le plus souvent dynamique, sauf quand l’inflation s’emballe, comme en 2022-2023. La part des salaires dans la valeur ajoutée a progressé dans les années 1970, puis reculé dans les années 1980. Elle se maintient autour des deux tiers depuis le début des années 1990 (rapport Cotis, 2009).

À l’origine, les cotisations étaient plafonnées, comme les prestations en espèces qu’elles finançaient. Les cotisations famille et maladie ont peu à peu cessé de l’être. Leur caractère régressif a ainsi été corrigé. Pour les indépendants, il a fallu attendre 2014. Seule la retraite de base conserve aujourd’hui une part plafonnée. Les prestations sont en même temps devenues universelles, pour la famille en 1978, puis avec la CMU en 1999 et la PUMa en 2016. Le lien entre cotisation et droit s’est ainsi distendu. C’est pourtant sur lui que repose la jurisprudence de 1993.

En 2022, 81% des recettes proviennent des revenus du travail. La consommation en fournit 12% par la TVA affectée. Les revenus de remplacement en apportent 4% et ceux du capital 3%. Le financement reste donc suspendu à la santé du marché du travail. Tout ralentissement de la masse salariale se répercute aussitôt sur les comptes. La révision de 2026 l’a montré. Le poids élevé des prélèvements sur le travail est toutefois presque effacé au bas de l’échelle. En 2022, les cotisations et contributions patronales qui restaient dues au niveau du SMIC ne dépassaient pas 1,6% du salaire. C’est précisément là que le coût du travail pèse le plus sur l’emploi.

Les ménages assurent aujourd’hui plus de la moitié du financement des administrations de sécurité sociale. En 1990, ils n’en assuraient qu’environ un tiers. Ce basculement tient d’abord à la CSG, qu’ils paient directement sur tous leurs revenus. Il tient aussi à la TVA, qui compense les allègements de cotisations patronales. La part des employeurs est tombée à 46% en 2021, dont 37 points pour les employeurs privés.

En moyenne, les retraités ont un niveau de vie équivalent, voire un peu supérieur, à celui de la population prise dans son ensemble (environ 5% de plus en 2021 selon le COR, contre 7,5% de plus pour les actifs). Le calcul intègre tous les revenus, y compris ceux du capital, ainsi que le loyer qu’économisent les propriétaires. Les mettre davantage à contribution reste pourtant politiquement délicat. L’échange entre cotisations et CSG de 2018 a dû être corrigé à plusieurs reprises dans les LFSS pour 2019 et 2020. La réforme de 2023 a écarté ce levier. La LFSS pour 2026 l’a néanmoins utilisé pour financer la suspension de la réforme des retraites.

Leur assiette est étroite. Même après la hausse de 2026, les prélèvements sociaux sur le capital ne peuvent jouer qu’un rôle d’appoint. Leurs effets sur l’investissement doivent aussi être mesurés. Des marges subsistent du côté des régimes dérogatoires, comme les revenus fonciers, les plus-values immobilières ou l’épargne réglementée. L’annexe 2 de la loi d’approbation des comptes les recense chaque année.

Le tabac rapporte près de 14 milliards d’euros. Les fortes hausses de 2003 et de 2017-2022 ont fait baisser la consommation. Ces taxes connaissent cependant un paradoxe bien identifié. Plus elles atteignent leur objectif, plus leur rendement diminue. Leur principal intérêt est d’éviter des dépenses de santé futures. Le Conseil des prélèvements obligatoires recommandait dès juillet 2023 de relever la taxe sur les boissons sucrées et de l’étendre aux sirops et aux boissons à base de soja. À plus long terme, il envisageait une taxe modulée selon la qualité nutritionnelle des produits. La LFSS pour 2025 a alourdi la taxe sur les boissons sucrées. Le projet de loi de financement pour 2027 propose de l’élargir aux confiseries, aux chocolats et aux produits céréaliers sucrés. Il propose aussi de taxer les édulcorants de synthèse.

Les ménages modestes consomment une part plus importante de leur revenu. La TVA pèse donc proportionnellement plus sur eux. L’approche par le cycle de vie réduit ce biais de moitié. La TVA est toutefois déjà largement mise à contribution pour compenser les allègements de cotisations. La relever encore exigerait de repenser l’ensemble de la fiscalité. Le projet pour 2027 prévoit d’ailleurs au contraire de diminuer de 5,6 milliards d’euros la TVA affectée.